El Estado dual: cuando el poder recurre a subterfugios para escapar del derecho

Por José Alejandro Vargas

Si nos sentáramos a evaluar objetivamente las mayores conquistas de la civilización política tendríamos que concluir que una de las más significativas ha sido el sometimiento del poder al derecho. No obstante, oportuno es hacer la salvedad de que no se trata de un simple desplazamiento de la voluntad del gobernante por la voluntad de la ley, sino, más bien, de la necesidad de llevar a la conciencia de aquellos que gobiernan la obligación que tienen de obedecerla.

Así las cosas, fácil es colegir que la dimensión de un Estado de derecho no debe medirse por la cantidad de leyes que posee, sino por la capacidad de esas leyes para imponerse frente al poder. Un Estado puede poseer una Constitución admirable, proclamar solemnemente derechos fundamentales, disponer de tribunales y celebrar elecciones periódicas y, sin embargo, desarrollar progresivamente prácticas propias de un Estado de prerrogativa cuando determinadas personas, instituciones o decisiones quedan sustraídas del control efectivo del derecho.

Fue precisamente a esas prácticas a las que hizo alusión el jurista alemán Ernst Fraenkel al desarrollar la teoría del Estado dual (1941) y distinguir la coexistencia en un mismo aparato estatal de dos órdenes: a) un Estado normativo donde gobiernan las normas y b) un Estado de prerrogativa donde gobierna la decisión. De ello se desprende que no siempre es necesario abolir las leyes para debilitar el Estado de derecho. Puede resultar suficiente conservarlas y establecer, en la práctica, quiénes están sometidos a ellas y quiénes pueden escapar de sus consecuencias.

Fraenkel observó una realidad que todavía hoy merece atención. El régimen nacionalsocialista alemán no había eliminado completamente el derecho. Por el contrario, determinadas áreas de la sociedad continuaban funcionando mediante normas, tribunales, contratos y procedimientos jurídicos. Junto a ese orden aparentemente regular, sin embargo, funcionaba otro espacio donde la decisión política podía imponerse sobre la norma.

No sería correcto, desde luego, equiparar cualquier irregularidad de una democracia contemporánea con el régimen totalitario que Fraenkel estudió. La dimensión histórica de su obra exige prudencia. Pero esa circunstancia no disminuye la utilidad de su pensamiento. Al contrario, permite utilizarlo como advertencia frente a una deformación que puede surgir gradualmente dentro de cualquier sistema político: la creación de espacios donde el poder comienza a considerarse inmune al derecho.

Aristóteles enseñó que la diferencia entre un gobierno sometido a las leyes y otro sometido exclusivamente a la voluntad de los hombres constituye una cuestión esencial para la justicia política. Siglos después, Montesquieu comprendió que el poder debía encontrar al poder como límite. Fraenkel, enfrentado a una de las experiencias autoritarias más dramáticas de la historia, mostró qué puede ocurrir cuando dentro de un mismo Estado la norma y la prerrogativa terminan coexistiendo.

La Constitución dominicana ofrece importantes instrumentos para impedir esa dualidad. Su artículo 6 consagra la supremacía constitucional y declara nulos de pleno derecho los actos contrarios a ella. El artículo 7 define a la República Dominicana como un Estado Social y Democrático de Derecho, mientras que el artículo 69 reconoce la tutela judicial efectiva y el debido proceso. Pero ninguna Constitución se realiza exclusivamente mediante sus palabras. La verdadera prueba del Estado constitucional aparece cuando la norma debe enfrentarse al poder. La supremacía constitucional adquiere sentido precisamente cuando quien debe obedecerla preferiría no hacerlo.

En esto, la independencia judicial ocupa una posición determinante. El juez constitucionalmente independiente no existe para acompañar las decisiones del poder, sino para establecer jurídicamente hasta dónde puede llegar ese poder. Allí reside una de las diferencias esenciales entre jurisdicción y autoridad política: mientras esta última procura realizar determinados objetivos públicos, aquella debe verificar que esos objetivos sean perseguidos dentro de los límites establecidos por la Constitución.

Cuando el ciudadano debe cumplir rigurosamente las decisiones de las autoridades, pero las autoridades encuentran mecanismos para eludir las decisiones de los tribunales; cuando determinadas instituciones reclaman para sí excepciones que negarían a cualquier particular; cuando la interpretación de la norma cambia dependiendo de la persona sobre quien recaigan sus consecuencias, comienza a aparecer una peligrosa dualidad, que obnubila ostensiblemente el Estado de derecho.

Y es ahí donde reside el peligro: el Estado dual no comienza necesariamente cuando desaparece el derecho, sino cuando el poder descubre que puede convivir con él sin sentirse verdaderamente obligado a obedecerlo. Por ello el verdadero Estado de derecho comienza cuando el poder pierde el privilegio de regodearse con su desobediencia al derecho instituido.